Maria Isabel VALDERRAMA GONZÁLEZ : trabajo de campo en Santa Marta

Maria Isabel VALDERRAMA GONZÁLEZ
Doctorante EHESS/ Formación doctoral Territorios, Sociedades, Desarrollo
Investigación doctoral dirigida por Alain MUSSET (EHESS/CRH/GGH-TERRES)
Codirigida por Astrid ULLOA (Universidad Nacional de Colombia/Departamento de Geografía)


INFORME DE TRABAJO DE CAMPO
Julio-diciembre 2012



Contenido

1. Objetivo de la misión

El objetivo de esta tercera misión fue el de revisitar los niveles local y regional principalmente, sin descuidar el nacional, con una perspectiva de trabajo enriquecido por dos estancias previas en 2010 y 2011, con el fin de obtener una visión articulada de la problemática, acceder a información faltante y poner de relieve, en el plano territorial, el discurso institucional.
Ubicación: el trabajo de campo se concentró en Santa Marta (principal centro de toma de decisiones sobre la Sierra Nevada) con desplazamientos a otras ciudades (Riohacha, Valledupar y Bogotá).
Fecha de inicio: 6 de agosto de 2012
Fecha de finalización: diciembre de 2012

2. Desarrollo del trabajo de campo

Con el fin de abordar la problemática planteada, busqué concentrarme, en un primer momento, en los actores institucionales involucrados en la gestión territorial, con el propósito de dar cuenta de las lógicas de desarrollo inscritas en sus discursos y prácticas. Traté de entender cómo las instituciones presentes en la Sierra Nevada de Santa Marta (SNSM) interactúan, ello con el fin de determinar sus competencias e identificar la existencia, o no, de un principio de coordinación de la acción institucional. En esta medida entrevisté diversos actores de naturaleza diversa – indígenas, investigadores, campesinos, funcionarios públicos así como ex funcionarios, quienes se expresaban con mayor facilidad respecto al funcionamiento de sus antiguas dependencias a pesar de su renuencia a ser grabados.
Asimismo asistí a diversas reuniones interinstitucionales, lo que me permitió dar cuenta de alianzas e intereses comunes, así como identificar los nudos relacionales entre las diferentes instituciones, y entre éstas y las organizaciones indígenas.
Pero fue observando y siguiendo la agenda indígena, interna y externa, que llegué a identificar el carácter problemático de las cuestiones territoriales que van en contra de la cosmovisión de las comunidades autóctonas de la SNSM. Esto me llevó, al mismo tiempo, a seguir la agenda legislativa sobre las diversas políticas públicas y medidas administrativas que están en el centro de las negociaciones entre el Estado y los pueblos indígenas de Colombia en general, y de la Sierra Nevada de Santa Marta en particular.

3. Dificultades y acceso a la información

De alguna manera, las preguntas y objetivos de investigación que me planteé en un principio se constituían en una camisa de fuerza, dificultándome la manera de abordar una problemática vasta, compleja y aún latente. La realidad territorial me exigía considerar otras situaciones frente a las que había pasado de largo en un principio por no juzgarlas pertinentes en su momento. Sentí entonces la necesidad de despojarme de lo pre-concebido una vez más, y abrirme al terreno.

Cuando llegué a Santa Marta tenía el objetivo de focalizarme en los actores institucionales involucrados, de una u otra manera, en el ordenamiento territorial de la SNSM. Sin embargo, pronto me vi enfrentada a barreras administrativas a causa de formalidades burocráticas y juegos de poder relacionados con el carácter institucional de mi investigación. Me presenté entonces a la Organización Indígena Gonawindua Tayrona (OGT) con el fin de contar con su visto bueno y abordar la problemática desde la agenda indígena. Allí, el Cabildo Gobernador Kogui me señalaba que las tesis doctorales debían constituirse en apoyos organizativos que apunten a una necesidad, y que ellos necesitan identificar y diagnosticar cuáles son los nudos importantes del relacionamiento y articulación de los mundo occidental y cultural en lo que respecta el territorio. Al respecto, me indicaba que lo que se busca es evaluar si se están cumpliendo los acuerdos suscritos con el gobierno nacional, o si los programas sectoriales de éste están en contra de la autonomía indígena.

En este orden de ideas, el Cabildo mencionaba que el actual Presidente de la República habla de prosperidad para el desarrollo, pero entendida desde los megaproyectos y la construcción de infraestructura. Para ellos, en cambio, se trata del desarrollo del patrimonio cultural, cuya garantía está basada en el respeto del territorio tradicional. El desarrollo del patrimonio cultural se constituye así de tres ejes: territorio, cultura y autonomía, que a su vez son el marco de relacionamiento intercultural. Ahora bien, según el Cabildo, los programas del Gobierno no están diseñados teniendo en cuenta las características geográficas y culturales del territorio. Por otra parte, en términos territoriales hay una difícil comprensión en lo que concierne la estructura departamental-municipal, desde la cual no se comprende la estructura cultural de los pueblos indígenas.

Contaba entonces con el aval de dicha organización indígena, lo que en un principio me había parecido lo más difícil de obtener. Y es a través de los contactos que pude establecer en el seno de la OGT que las puertas de otras organizaciones indígenas e instituciones gubernamentales se fueron abriendo. Sin embargo, una de las barreras administrativas arriba señaladas fue interpuesta por una de las funcionarias de la Dirección Territorial Caribe de Parques Nacionales Naturales. La encargada de investigaciones de dicha entidad me solicitaba una constancia escrita proveniente del Ministerio del Interior en la que se indicara si mi proyecto requería o no de consulta previa. Para ella no era suficiente el que un funcionario de dicha cartera me asegurara que, por tratarse de un análisis institucional a partir de información pública, mi investigación estaba exenta de dicho trámite. Tampoco era suficiente el que las organizaciones indígenas dieran su aceptación, cuando al fin y al cabo son ellas las concernidas directamente por un proceso de consulta.

Ante su insistencia, le dije que ni yo ni otras personas del medio académico entendíamos por qué me exigían tal formalidad cuando lo que yo solicitaba era acceso a información pública en el marco de mis derechos como ciudadana. La funcionara me dijo entonces que me remitiera, en ese caso, al centro de documentación y me conformara con lo que allí encontrara. Poco importaba si contaba con el visto bueno de uno de los cabildos gobernadores indígenas, pues para ella la decisión final provenía del Ministerio del Interior. Finalmente fui contactada por el Director del Parque Nacional SNSM quien accedió a brindarme información.

De esta manera, el tema de la consulta previa, el cual no había considerado en un principio, comenzó a tomar importancia, pues como lo muestra la situación a la que me vi confrontada, existe una saturación de procesos de consulta en la SNSM, lo cual implica un desgaste institucional, y sobre todo, en lo que a las organizaciones indígenas concierne.

Desde un premier acercamiento, pareciera que la consulta previa se ha convertido en un límite para el acceso a información pública. Si bien el objetivo de la consulta es el de consultarles, precisamente, a los pueblos indígenas sobre posibles afectaciones ocasionadas por alguna actividad que involucre sus territorios, la funcionaria de Parques Nacionales nunca me solicitó tramitar primero un permiso frente a las organizaciones indígenas. Más aún, ni siquiera reconoció la autoridad del Cabildo Gobernador Kogui. Para ella toda la autoridad recaía en el Ministerio del Interior, aun cuando el funcionario con quien tuve contacto en dicha cartera me dijo que la sobresaturación de solicitudes de consulta previa es tanta que se está sobrepasando la capacidad laboral de tal dirección.

Luego, el tema de la consulta previa no sólo era importante sino que abarcaba gran parte de la agenda indígena, no sólo por los procesos de consulta a los que las organizaciones indígenas se ven sometidas, sino además por todos los talleres y jornadas de trabajo programadas por el Gobierno y otras instituciones para trabajar el tema. Así pues, el tema de la consulta previa entra a formar parte del contenido de esta tesis, pero en lugar de centrarme en su aspecto formal y legal, el objetivo es abordarla desde la problemática de las competencias institucionales, los límites territoriales, las diferentes concepciones acerca del territorio y las relaciones de poder.

Por otro lado, las barreras institucionales y condiciones de tiempo no me permitieron enfocar una etnografía institucional en dos o tres instituciones. Si bien la Fundación Pro-Sierra se ofrecía a abrirme sus puertas, corría el riesgo de que las organizaciones indígenas pusieran en duda mi posición, ya que las relaciones con dicha fundación se han visto debilitadas a causa del carácter “dudoso” de algunas de sus acciones. No obstante, si bien resultaba importante identificar cómo procede cada actor, es en la interacción con otros en los que logré visualizar la problemática. Decidí entonces seguir la agenda territorial indígena con el fin de seguir, a su vez, la agenda legislativa que concierne sus territorios ancestrales así como el despliegue de actores y la afectación de ciertas políticas públicas sobre la SNSM.

Ello me llevó, inevitablemente, a extender el periodo histórico que me había fijado (los dos periodos gubernamentales de Álvaro Uribe), abordando así dinámicas propias del mandato del actual Presidente, quien sustenta su programa de gobierno en lo que él mismo llama las “locomotoras del desarrollo”. Asimismo, Juan Manuel Santos se ha visto basculando constantemente entre los objetivos de su plan de gobierno y los acuerdos adquiridos con los pueblos indígenas en el marco de su posesión simbólica en la SNSM.

Una de las circunstancias que realmente más me ayudó a visualizar la problemática durante el trabajo de campo fue la asistencia a reuniones indígenas de carácter interno y externo. En el caso de las reuniones internas, pude obtener muchos más elementos de análisis en este tipo de espacios que los que habría podido avanzar en una entrevista semi-dirigida, donde la formulación de preguntas desde una visión occidental no me habría permitido dilucidar la relación entre lo territorial y lo sagrado.

Precisamente en estas reuniones internas se me dio la valiosa oportunidad de comprender, no sin cierta dificultad en un principio, cómo para los pueblos indígenas de la SNSM el territorio es el autor de su propio ordenamiento. Y es que el ordenamiento del territorio indígena se considera en términos de integración e interconexión espiritual y material entre todos los sitios sagrados que conforman la Línea Negra, que demarca a su vez el territorio ancestral. Este punto de vista desde la integralidad interfiere con las intervenciones que actores no indígenas han realizado o tratado de llevar a cabo en la SNSM, tales como la ganadería extensiva, la agricultura intensiva, los cultivos ilegales, la explotación minera, el emplazamiento de infraestructuras de telecomunicaciones y militares, la construcción de mega-proyectos de desarrollo, entre otros.

Estas nociones de integración e interconexión constituyen el centro de la problemática relacional entre los indígenas y el Estado en lo que concierne el ordenamiento territorial de la SNSM. Estas poblaciones se reivindican, a través de sus autoridades tradicionales, como los especialistas del ordenamiento territorial del macizo. En este sentido, desafían la visión fragmentada del Estado sobre el territorio y afirman que, al contrario de este último, ellas no planifican por pedazos.

También fue importante asistir a reuniones organizadas por los actores institucionales, en donde pude evidenciar a su vez cómo son considerados los asuntos territoriales e indígenas. Todos estos eventos se convirtieron así en escenarios de la performance de la lógica institucional.


4. Resultados preliminares

- En total fueron realizadas, durante este último trabajo de campo, 29 entrevistas formales, 11 informales y 4 entrevistas de contexto. Asimismo, asistí a más de 16 reuniones internas indígenas e interinstitucionales (ver anexo 1).

- Algunos entrevistados se posicionaron desde el discurso institucional, otros desde su experiencia en el proceso, otros mezclaron los dos puntos.

- La entrevista más sustanciosa duró menos de un minuto. Ante la pregunta de cuáles eran las acciones que llevaba a cabo la Corporación Autónoma Regional del Cesar (CORPOCESAR) en la SNSM, el Subdirector General del Área de Gestión Ambiental afirmó: “lo que tenga que ver con la SNSM vaya pregúnteselo a los indios”.

- La primera reunión interna de los líderes del pueblo Kogui me permitió dar cuenta de la problemática territorial vista desde el interior. Según ellos, el progreso planteado por el gobierno nacional, el Plan Nacional de Desarrollo y las políticas públicas los han llevado a plantearse internamente qué van a hacer: “Hoy con tanta intervención de programas, políticas, departamentos y municipios nos han puesto a jugar. El que pierde cae, y al que sigue lo espera el próximo juego…”. “Lo que nos está dividiendo son los programas, proyectos, políticas, turismo, inconsultamente lo están haciendo. Aquí lo único que nos ha dividido son los megaproyectos y programas”.

- El referente histórico a partir del cual la mayoría de los entrevistados comienzan su discurso es la Constitución Política de 1991 y los derechos que ésta reconoce a los pueblos indígenas.

- Otro de los referentes es el proceso de formulación del Plan de Desarrollo Sostenible para la SNSM (PDS - 1997), alrededor del cual se creó el Consejo Ambiental Regional (CAR), a su vez hito en la historia del relacionamiento institucional. Este, además de haber sido un intento por consolidar un sistema de gobernanza territorial, conllevó a la creación del Consejo Territorial de Cabildos (CTC) como figura de relacionamiento de los pueblos indígenas de la SNSM con el Estado.
De hecho existen diferentes opiniones acerca del fracaso del CAR. Algunos personajes del orden regional consideran que faltó más constancia del Ministerio de Medio Ambiente quien lo convocaba, y mayor vinculación a nivel municipal ya que las administraciones municipales no participaban. Para algunos funcionarios del orden nacional y regional, las exigencias de los indígenas hicieron insostenible el proceso. Para otros entrevistados, entre ellos líderes indígenas, el CAR no funcionó porque por un lado se trataba de una mesa de concertación, pero por el otro el Gobierno negociaba el territorio con el fin de llevar a cabo megaproyectos de infraestructura.
Lo anterior generó un clima de desconfianza que persiste en la actualidad, no obstante los nuevos intentos por consolidar una estrategia de conservación de la SNSM.

- El trabajo de campo llevado a cabo en Santa Marta permitió dar cuenta de fragmentaciones así como de alianzas institucionales de diferente índole. Estas últimas han buscado la manera de liderar procesos de coordinación interinstitucional, los cuales corren el riesgo de repetir la historia del CAR si no se sobrepasan ciertas dificultades estructurales. Si bien el CAR se constituyó en un intento por reunir a todos los actores del territorio, la ausencia de garantías y la falta de confianza dificultaron su concreción, dando por resultado el fraccionamiento de este espacio de concertación. Ahora bien, algunos de estos actores se reorganizaron conformando bandos en torno a intereses comunes. Iniciativas de conservación como la que lideran la Fundación Pro-Sierra y las tres Corporaciones Autónomas Regionales (CAR’s) de Magdalena, Cesar y La Guajira, la propuesta de un contrato-plan que los gobernadores de los tres departamentos buscan consolidar con el fin de constituir una “[…] herramienta de coordinación interinstitucional entre diferentes niveles de gobierno para realizar y cofinanciar proyectos estratégicos de desarrollo territorial […]”, y sesiones de trabajo conjunto entre el Parque Nacional Natural SNSM y las organizaciones indígenas son tal vez los intentos de coordinación interinstitucional más significativos actualmente.
Dichas alianzas obedecen a dinámicas territoriales concretas y de relacionamiento estratégico. Por ejemplo, Parques Nacionales no fue incluido en la formulación de la estrategia de conservación liderada por Pro-Sierra y las tres CAR’s por ser considerada como una entidad que entraba los procesos pese a ser autoridad ambiental.
Por su parte, el Parque Nacional SNSM, al traslaparse con los resguardos, busca negociar con los pueblos indígenas el plan de manejo del mismo, apelando a su vez a una estrategia para blindar el territorio de cualquier proyecto de desarrollo, lo cual convendría a las dos partes. Así pues, el tema de las fronteras y los límites se presentó a lo largo del trabajo de campo en sus dimensiones administrativa, funcional y territorial.
No obstante, los pueblos indígenas no se contentan con los simples beneficios que en materia de blindaje territorial les proporcionaría el parque, y reclaman el ser reconocidos por éste y otros actores como autoridades ambientales.
En lo que concierne al contrato-plan, éste se trataría, en primer lugar, de una estrategia política de los tres gobernadores departamentales para captar recursos de la nación y hacerse a una publicidad favorable. En segundo lugar, el contrato-plan se presenta como una oportunidad para consolidar la estrategia de conservación liderada por Pro-Sierra y las CAR’s.

- Por su parte, el escenario mediático en lo que concierne la prensa escrita regional juega un papel importante. Por un lado, y según un monitoreo de artículos de prensa en Internet, el protagonismo en los últimos meses ha sido de la Fundación Pro-Sierra en cuanto es continuamente presentada como líder de la conservación de la SNSM. Por otro lado, los indígenas son presentados, en algunos casos, como actores que deben asumir sus compromisos con la protección del macizo sentándose en las mesas de negociación convocadas por otras instituciones.

- En lo que respecta a la autoridad ambiental, las tensiones se presentan a diferentes escalas espaciales: de una parte, la reivindicación indígena a ser considerados como tal debido a su presencia ancestral en el territorio; por otra, la misma es compartida por Parques Nacionales, que en el caso de la SNSM detiene la autoridad ambiental en la parte alta del macizo, y por las CAR’s quienes ejercen su jurisdicción en las partes bajas, por fuera de los límites del parque sin que exista una articulación, sino que por el contrario, esto alimenta constantemente una disputa por competencias territoriales, siendo ambas instituciones autoridades ambientales conformes a las disposiciones legales del Ministerio del Medio Ambiente.
Algunas maniobras legislativas han tenido como fin reducir o quitarle la potestad a Parques Nacionales en ciertos asuntos territoriales, como lo es el caso de la formulación de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCAS), de los cuales Parques Nacionales, hasta 2012, hacía parte activa de la comisión conjunta. Esta situación pone la legitimidad de Parques Nacionales en tela de juicio, no sólo frente a otras instituciones gubernamentales y no gubernamentales, sino también frente a los pueblos indígenas, quienes no ven tan fiable la estrategia de blindaje territorial con la cual el parque ha incitado la negociación con ellos.
Por otra parte, la legitimidad institucional de Parques Nacionales es también cuestionada por el hecho de tener cuatro áreas protegidas en el departamento de Magdalena y aún así no liderar el tema ambiental, contrario a la Fundación Pro-Sierra, a quien incluso recurren los medios de comunicación para solicitar conceptos de carácter técnico y ambiental.

- Las alcaldías municipales son en general las grandes ausentes de los espacios de discusión interinstitucional.

- En consecuencia, durante los últimos meses la agenda territorial de la SNSM ha tenido como temas significativos la consulta previa por proyectos de infraestructura y medidas legislativas (incluyendo la de consulta previa), el nuevo intento por consolidar una estrategia regional de conservación retomando elementos del PDS, la reivindicación de los pueblos indígenas como autoridades ambientales, la recuperación de los sitios sagrados, la iniciativa liderada actualmente por el departamento de Magdalena en postular la SNSM como Patrimonio de la Humanidad de la UNESCO, la política de turismo en los parques nacionales y los POMCAS.

- Entre las medidas legislativas enunciadas anteriormente, se tiene: el proyecto de ley estatutaria de consulta previa, el proyecto de ley de tierras y desarrollo rural, la ley de víctimas y restitución de tierras, la reforma de las CAR’s. Los pueblos indígenas de la SNSM también solicitaban, en el marco de la consulta previa, la discusión de otras políticas sectoriales que afectan a sus territorios, tales como la minera, de turismo, de expansión portuaria y regalías.
De hecho, los pueblos indígenas de la SNSM deben hacer frente a diferentes temáticas a la vez: turismo, megaproyectos, tierras, salud, educación.

- No obstante el impacto territorial de la construcción de los diez pueblos culturales (llamados pueblos talanquera) en el marco del proyecto de Cordón Ambiental y Tradicional de la SNSM, impulsado por el Departamento para la Prosperidad Social (antes Agencia Presidencial para la Acción Social), en el momento en el que realicé mi trabajo de campo, éste perdía parte de su relevancia frente a otros aspectos que decidí privilegiar. Además, una evaluación del mismo, y a la que tuve acceso, venía de ser llevada a cabo.
Sin embargo vale la pena ser abordado como escenario de relacionamiento institucional en el que se modificó la manera de negociar entre los pueblos indígenas de la SNSM y el Estado, ya que las discusiones se llevaron a cabo directamente.
También es interesante abordar el tema desde la perspectiva de los límites y las fronteras, pues entre los actores no queda claro si se trata de un límite estatal para frenar la recuperación del territorio ancestral, o una frontera de facto indígena para controlar el acceso al territorio.
Por otra parte, se nota la poca importancia que tienen las poblaciones campesinas al no haber ningún programa integral de reubicación en el marco del saneamiento y ampliación de los resguardos. Desde este punto de vista, los campesinos no tienen representatividad; no son considerados como actores sino como agentes.

- Hablar de gobernanza en la SNSM no puede verse desligado entonces a las discusiones en torno a los megaproyectos de infraestructura y a la consulta previa. Desde este punto de vista, la gobernanza se presenta como un intento de formalizar un dispositivo institucional para llevar a cabo un modelo de ordenamiento territorial; los megaproyectos como un nudo de tensión por el territorio, y la consulta previa como un escenario de relacionamiento paralelo del que dependen cuestiones estructurales fundamentales pues allí se confrontan de manera concreta y directa los niveles local y nacional.

- Los intentos por instaurar una gobernanza territorial en la SNSM han sido propuestos desde afuera. Los indígenas, con dinámicas internas a resolver, no han estado listos para enfrentar todos estos escenarios. El sentimiento que tienen de esta situación es el de que “los han puesto a jugar”.

- Por otra parte, cada actor tiene su propia manera de ver la SNSM. Por ejemplo, los alcaldes municipales la conciben, por lo general, en términos de límites constitucionales que reducen el área municipal y por ende el tributo fiscal. Y si bien para los indígenas la SNSM es su territorio tradicional, la Línea Negra que lo delimita es considerada por otros actores como una convención de “caucho”, es decir, “que se estira a su conveniencia”. Por otro lado, no hay unanimidad respecto al área en cuestión.
Algunos actores hacen referencia a la SNSM en términos de subregión (27.281 km2), otros en términos de ecorregión (22.270 km2) o de macizo (15.859 km2). Para efectos de esta tesis, me centraré en el espacio delimitado por la Línea Negra, siendo ésta la demarcación de la frontera conceptual en las negociaciones entre indígenas e instituciones.